九游会J9

 

 

前言

 

长期以来，资源循环利用行业面临着企业分散和效率低下的问题，随着我国城镇化进程的加快和居民消费水平的提升，废弃物产生量迅速增加，废弃物管理问题愈发突出。作为实现生态文明建设和美丽中国目标的重要举措，废弃物分类与回收制度的建立与完善，正日益成为政策制定者、地方政府、环保机构及社会公众共同关注的课题。

 

2024年，我国废钢铁、废有色金属、废塑料、废纸、废轮胎、废弃电器电子产品、报废机动车、废旧纺织品、废玻璃、废电池（铅酸电池除外）十个品种再生资源回收总量约为4.03亿吨，与2023年相比增长3.5%。根据商务部数据和中国再生资源回收利用协会测算，2024年主要类别的再生资源回收总量将达到4.03亿吨，回收价值达1.41万亿元，较2006年累计增加483.77%[1]。在产业规模不断扩大的同时，再生资源回收体系愈加完善，再生资源回收利用效率不断提升，产业链条和产业体系更加健全，行业地位不断提升，资源利用效率大幅提升，逐步实现高质量发展，资源利用能力显著增强。以2024年中国资源循环集团有限公司成立[2]为标志，再生资源行业重要性日益凸显，对国家资源安全的支撑保障作用逐步增强。

 

在国家生态环境保护和资源循环利用的战略背景下，我们预期未来将有更加完善的废弃物分类与回收法律体系构建，形成更加系统化、规范化的废弃物管理模式。那么，我国的废弃物分类与回收法律制度的构建路径有哪些需要注意的问题，又有哪些需要把握的要点？本文关注废弃物分类与回收法律制度的现行法律框架、实施中的挑战以及未来完善的对策路径，探析其中的常见问题，揭示法律风险，并提出解决思路。

 

 

问题一：什么是废弃物分类与回收法律制度？

 

根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称“《固废法》”），固体废物是指“在生产、生活和其他活动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的固态、半固态和置于容器中的气态物品、物质以及法律、行政法规规定纳入固体废物管理的物品、物质”[3]。从上述定义可以看出“废弃物”作为一个外延广泛的概念，涵盖了生产废弃物、生活废弃物等多种类型。

 

本文所述废弃物分类与回收法律制度，是指通过法律法规和政策文件，对废弃物的产生、收集、分类、运输、处理和资源化利用等全过程进行规范和管理的法律规范体系。该体系的核心内容包括废弃物分类标准的制定、分类投放的规范要求、分类收集和运输的组织方式、分类处理的技术路线以及相应的法律责任和监督管理机制等。

 

 

问题二：废弃物分类与回收法律制度的现状如何？

在我国，废弃物分类与回收法律制度主要由法律、行政法规、部门规章和地方性法规构成，形成了以《固废法》为核心，以《中华人民共和国循环经济促进法》（以下简称“《循环经济促进法》”）、《中华人民共和国清洁生产促进法》（以下简称“《清洁生产促进法》”）等法律法规、部门规章为支撑，以地方性法规及规章为补充的多层次法律体系。

 

一、国家层面的法律法规框架

 

我国废弃物分类与回收法律制度的顶层设计主要体现在《固废法》《循环经济促进法》和《清洁生产促进法》等法律中。2020年修订的《固废法》首次将“国家推行生活垃圾分类制度”写入法律，明确要求“县级以上地方人民政府应当加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的生活垃圾管理系统，实现生活垃圾分类制度有效覆盖”。此外，《固废法》还规定了生产者责任延伸制度、废弃物分类管理的基本原则和要求、地方政府的主体责任以及相关法律责任。

 

《循环经济促进法》则从资源循环利用的角度，规定了“减量化、再利用、资源化”的废弃物管理原则，强调通过产业链和生产消费过程的优化，减少废弃物的产生，提高资源利用效率。《清洁生产促进法》主要从源头预防的角度，要求企业采用清洁生产工艺和技术，减少废弃物的产生。

 

在废弃物回收利用方面，我国已初步建立了废弃电器电子产品回收处理、废旧电池回收等专项制度，主要体现在生态环境部等部门的规章之中。例如，《废弃电器电子产品回收处理管理条例》规定了生产者责任延伸制度，规定电器电子产品生产者、进口电器电子产品的收货人或者其代理人应当按照规定履行废弃电器电子产品处理相关义务[4]。又如，工信部等三部门联合印发《电动自行车行业规范条件》，要求企业应落实生产者责任延伸制度，通过自建、委托、合作等方式提供老旧蓄电池更换、回收服务。加强废锂离子蓄电池规范回收利用宣传，引导消费者规范安全移交废锂电池。鼓励开展对电动自行车及蓄电池全生命周期的安全监控管理。对废旧电池的回收提出了明确要求，强调电池生产企业应当负责建立废旧电池回收网络并确保有效运行[5]。再如，《农药包装废弃物回收处理管理办法》规定了农药包装废弃物回收处理的原则，强调农药生产者、经营者、使用者履行回收义务，并且鼓励地方政府和相关机构推进资源化利用，防止环境污染[6]。

 

二、地方立法的积极探索

 

在国家法律框架的基础上，地方立法在废弃物分类与回收领域进行了积极探索和创新。截至目前，全国已有上海、北京、广州、深圳、茂名、南京、武汉、贵阳等40多个城市出台了管理条例或办法。

 

时间	颁布主体	具体内容
2024年12月5日	广州市人民代表大会常务委员会	《广州市电动自行车管理规定》[7]，明确界定电动自行车回收工作的责任主体。首先，电动自行车相关行业组织依照章程加强行业自律管理，引导、督促会员单位依法依规从事回收活动，对违反行业自律公约的会员单位在行业内进行通报。其次，废旧电动自行车回收的具体办法，由市商务部门会同相关行政管理部门另行制定。最后，电动自行车废旧蓄电池回收处理的具体办法，由市生态环境等相关行政管理部门按照职责分工另行制定。
2024年8月3日	茂名市人民代表大会常务委员会	《茂名市生活垃圾分类管理条例（2024修正）》[8]，全面规定了茂名市行政区域内生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理及其相关的监督管理活动。
2024年8月2日	贵阳市人民代表大会常务委员会	《贵阳市农村生活垃圾治理条例》[9]，适用于贵阳市除城镇和县级人民政府根据城乡一体化管理需要确定范围以外的区域,生活垃圾的清扫保洁和分类投放、分类收集、分类运输、分类处理以及相关活动。
2024年3月27日	上海市人民代表大会常务委员会	《上海市无废城市建设条例》[10]，专章形式明确了上海市回收和循环利用的具体规定。其一，建立全品类、全链条、可追溯的固体废物分类回收体系，优化固体废物回收场所、设施布局，实现城乡回收服务全覆盖。其二，探索推进再生资源、生活垃圾可回收物和工业固体废物回收体系融合，构建统一的回收体系。其三，实施生产者责任延伸制度。电器电子、铅蓄电池、车用动力电池等产品的生产者应当按照规定，以自建或者委托等方式建立与产品销售量相匹配的废旧产品回收体系，并向社会公开，实现有效回收和利用。其四，完善生活垃圾全程分类体系，持续提升生活垃圾分类水平。
2023年12月28日	上海市人民代表大会常务委员会	《上海市发展方式绿色转型促进条例》[11]，强调要促进能源发展绿色转型，构建清洁低碳安全高效的新型能源体系；促进产业结构绿色转型，大力发展战略性新兴产业和现代服务业，推进产业数字化和绿色化的深度融合，推动钢铁、石化、电力、交通、建筑等领域的绿色转型；专门辟出生活消费绿色转型一章，倡导在衣、食、住、行、用等各方面践行简约适度、绿色低碳、文明健康的生活理念和消费方式。提出建立多元化的绿色投融资机制，支持在沪金融基础设施机构、金融机构等发展绿色信贷、绿色债券、绿色保险、绿色票据、绿色融资租赁等金融产品和服务，鼓励和引导社会资金参与绿色转型相关活动，加大对中小企业绿色转型的支持力度。[12]
2023年11月24日	北京市人民代表大会常务委员会	《北京市建筑绿色发展条例》[13]，北京市推动建材绿色供应链建设，培育建材集成供应企业，鼓励通过绿色生产、绿色包装、绿色运输、废弃产品回收利用等方式，实现建材供应全链条绿色环保。
2023年7月27日	南京市人民代表大会常务委员会	《南京市固体废物污染环境防治条例（2023修订）》[14]，固体废物污染环境防治坚持减量化、资源化、无害化和污染担责原则，实行统筹规划、分类管理、全程控制、社会共治。
2022年6月23日	武汉市人民代表大会常务委员会	《武汉市再生资源回收管理条例（2022修正）》[15]，旨在规范再生资源回收市场管理，节约资源，保护环境，保障公用设施安全。
2020年7月6日	深圳市人民代表大会常务委员会	《深圳市资源综合利用条例（2020修正）》[16]，明确规定机关、企业、事业单位和个人应当对再生资源充分利用。自身无法利用的，应当交售给再生资源回收经营者，机关、企业、事业单位应当建立健全再生资源回收利用和修旧利废制度。此外，对生产性废旧金属、报废机动车的回收实行特种行业管理。

 

问题三：当前废弃物分类与回收法律制度存在哪些问题与挑战？

 

一、法律体系缺乏系统性和协调性

 

虽然我国已经建立了初步的废弃物分类与回收法律框架，但整体上仍然存在法律体系不够系统、法律规范间协调性不足的问题。目前，废弃物分类与回收的法律规定散见于多部法律法规中，缺乏统一、系统的上位法律规定。

 

一方面，国家层面尚未制定专门的废弃物分类与回收法律，《固废法》虽然规定了废弃物分类管理的基本原则，但具体制度设计和操作规范不够详细。废弃物的种类众多，废弃物循环利用如果缺乏专门的废弃物分类与回收法律，难以实现废弃物的精细管理、有效回收和高效利用。

另一方面，地方立法虽然积极探索，但在分类标准、管理模式、处罚措施等方面存在较大差异，难以形成全国统一的废弃物分类体系。各地立法的差异与当地经济发展水平、社会生活方式等因素紧密相关，体现出十分鲜明的地方特色，导致废弃物分类与回收区域协同、产业协同效果不突出。

 

二、分类标准和技术规范需统一

 

目前，我国废弃物分类与回收法律制度中，分类标准和技术规范缺乏统一，主要体现在：

（1）分类标准不一致。不同地区和城市在废弃物分类标准上存在显著差异。例如，针对生活垃圾，北京、广州、深圳等23个城市采取“可回收垃圾、有害垃圾、厨余(餐厨)垃圾、其他垃圾”的“四分法”，重庆、大连等14个城市采用“有害垃圾、易腐垃圾、可回收垃圾、其他垃圾”的“四分法”，上海、邯郸采取“湿垃圾、干垃圾、可回收物、有害垃圾”的“四分法”[17]。这种不一致性不仅给居民的分类投放带来困扰，导致垃圾分类的效率低下，也影响废弃物的后续处理和资源化利用。

 

（2）技术规范缺乏统一。在废弃物的收集、运输和处理过程中，缺乏统一的技术规范和操作标准，导致各地在实施过程中出现不同的技术路线和处理方法。例如，厨余垃圾的处理技术在不同地区可能采用不同的生物处理或物理处理方式，缺乏有效的技术指导和标准化流程，仍未实现厨余垃圾高效资源化利用及无害化处理的目标。目前，欧洲厨余垃圾处理主要以厌氧消化和堆肥为主；美国对于厨余垃圾主要通过“食物捐赠计划”和安装厨余垃圾粉碎机等方式实现源头减量，末端处置途径主要通过填埋或焚烧，部分州也在推广堆肥项目；日本厨余垃圾主要为制饲料和堆肥，其中制饲料技术要求需要高温灭菌[18]。由此可见，发达国家对于厨余垃圾已经相对成熟的规范化处理技术，可供我国借鉴参考。

 

三、法律责任设置不够科学合理

 

当前废弃物分类与回收法律制度中的法律责任设置存在以下问题：

（1）责任主体界定不清晰。现行法律法规对于废弃物产生者、收集者、运输者、处理者等各环节责任主体的界定不够明确，特别是对于生产者责任延伸制度的规定不够具体，导致责任界定和追究困难。如前所述，目前废弃物各地立法并不统一，限于各地区、各领域的情况各异，生产者责任延伸制度在实践中并没有普遍建立起来。一方面，地方立法没有围绕该制度发挥出凸显地方特色、提高可操作性的能动作用。地方立法作为地方治理的重要手段，可以修改、补充和完善尚有不足或者需要改善的制度，推进地方治理的法治化，但只有部分城市在个别条例中对延伸责任作了或多或少的规定。另一方面，实践获得的经验也并没有及时推动立法的发展，适用于不同产品的单行法和实施细则一直处于空白状态，具体工作的开展还是不得不更多依靠大量软约束的政策性文件推动[19]。

 

（2）行政处罚力度与违法成本不匹配。一些地方立法中规定的罚款数额较低，违法者违法成本与违法收益不相匹配，难以形成有效震慑，导致违反规定的行为频发；对于一些严重的违法行为，如非法倾倒、填埋废弃物等，现行法律规定的处罚力度与其环境危害程度和社会影响不相匹配，非法倾倒、填埋废弃物对于自然环境造成的伤害具有延续性和不可逆性，目前处罚力度难以弥补违法行为带来的实际损失。

 

四、执法监管机制不够完善

 

废弃物分类与回收涉及环保、住建、城管、商务、市场监管等多个部门，但各部门间的职责分工和协调机制尚不健全，导致监管存在交叉重复或监管空白的情况。其次，执法力量不足是一个显著问题，负责废弃物分类监管的城管、环保等部门的执法人员数量有限，难以满足全面监管的需求，尤其是在农村地区和城乡结合部，监管力量更为薄弱。

 

 

问题四：如何完善中国特色废弃物分类与回收法律制度？

 

一、立足国情，分类施策

 

中国幅员辽阔，各地区经济发展水平、资源禀赋、环境容量、文化传统等存在显著差异，废弃物产生特点和管理需求也不尽相同。因此，在构建废弃物分类与回收法律制度时，需要充分考虑我国国情和地区差异，实行分类施策、因地制宜的策略。

 

（1）差异化分类标准。根据城市规模、经济发展水平和废弃物特点，设置差异化的分类标准。例如，大城市可以实行精细化分类，中小城市可以采用简易分类。精细化分类框架下，实现废弃物回收规范化与规模化，畅通回收渠道的衔接与配合；简易分类框架下，充分强调废弃物的回收效率与利用效能，逐步提高废弃物分类与回收水平。

（2）分步推进实施策略。废弃物分类制度的实施可采取“试点先行、重点突破、逐步推广”的策略，先在有条件的地区开展试点，积累经验后再逐步向全国推广；对于不同类型的废弃物，也可以分步实施管理，先从有害垃圾和厨余垃圾入手，再逐步扩展到其他类型。通过循序渐进的实施规划，逐步打造规范有序、运转高效、全面成熟的废弃物分类与回收体系。
 

二、明确部门分工，发挥市场作用

 

废弃物分类与回收是一项系统工程，需要政府发挥主导作用，同时明确各部门职责分工，形成协同推进的工作格局。

 

（1）明确部门职责分工。厘清环保、住建、城管、发改、市场监管等部门在废弃物分类与回收中的职责边界，建立协调联动机制，改进部门协同配合机制，避免“九龙治水”。
 

（2）建立跨区域合作机制。废弃物处理往往涉及跨行政区域问题，需要建立区域协同机制，如建立都市圈或城市群废弃物协同处理机制，推动设施共建共享、废弃物统筹处置，从而实现规模化、体系化的治理效能。

（3）推广市场化运作模式。通过特许经营、政府购买服务等方式，引入市场主体参与废弃物收集、运输和处理；建立公平竞争的市场环境，激发企业创新活力。加强废弃物循环利用科技创新、模式创新和机制创新，不断开辟新领域、塑造新动能，拓展废弃物循环利用方式，丰富废弃物循环利用品类，提升废弃物循环利用价值。
 

（4）培育专业化服务企业。支持废弃物分类与回收专业服务企业发展，提高行业集中度和专业化水平，改善废弃物循环利用效率，提升资源回收效能；鼓励市场主体参与废弃物回收平台建设，推动线上线下融合发展。

 

三、构建系统完善的法律法规体系

 

（1）制定专门的废弃物分类与回收法。建议在总结地方立法经验的基础上，制定全国性的《废弃物分类与回收法》，明确废弃物分类的基本原则、分类标准、管理体制、技术路线、法律责任等核心内容，为全国废弃物分类工作提供统一法律依据。

 

（2）完善现有法律法规。在新法出台前，可以通过修订《固废法》、《循环经济促进法》等现有法律，进一步细化废弃物分类与回收的法律规定，明确责任主体和义务内容，增强法律的可操作性。

（3）加强法律规范间的协调。建立废弃物分类与回收法律协调机制，消除法律规范间的冲突和矛盾，形成系统、协调的法律体系。例如，明确生活垃圾与可回收物、有害废物、建筑垃圾等其他废弃物的界限及其管理规则的衔接。

 

（4）明确责任主体。详细规定废弃物产生者、收集者、运输者、处理者等各环节主体的法律责任，落实“谁污染、谁治理”原则。特别是进一步细化生产者责任延伸制度，明确生产者在废弃物回收处理中的责任和义务。

（5）建立多元化责任体系。将行政责任、民事责任和刑事责任有机结合，针对不同违法行为设置相应的法律责任。对于严重违法行为，如非法倾倒、填埋有毒有害废弃物等，可以考虑适用民事公益诉讼和生态环境损害赔偿制度，同时依法追究刑事责任。

 

 

总结

 

构建中国特色废弃物分类与回收法律制度是实现生态文明建设和美丽中国目标的重要保障。当前，我国废弃物分类与回收法律制度已初步建立，但仍存在法律体系不够系统、法律责任设置不够科学、执法监管机制不够完善、配套设施与技术支撑不足等问题。在循环经济蓬勃发展的时代背景下，完善中国特色废弃物分类与回收制度的意义相当突出。

 

废弃物分类与回收是一项系统工程，需要法律制度、政策支持、技术创新、公众参与等多方面的协同推进，方可实现“到2030年，建成覆盖全面、运转高效、规范有序的废弃物循环利用体系，各类废弃物资源价值得到充分挖掘，再生材料在原材料供给中的占比进一步提升，资源循环利用产业规模、质量显著提高，废弃物循环利用水平总体居于世界前列”的宏伟目标[20]。通过构建具有中国特色的废弃物分类与回收法律制度，不断提高废弃物管理法治化、规范化和科学化水平，最终实现废弃物减量化、资源化和无害化，为建设美丽中国、实现可持续发展提供坚实法律保障。

 

 

[1] 循鸽科技：《再生资源回收行业未来5年发展的思考》，http://mp.weixin.qq.com/s/xbL5OigSIQcZ3S2ufq-PkA，最后访问日期：2025年2月28日。

[2] 《席大大就组建中国资源循环集团有限公司作出重要指示强调：打造全国性功能性资源回收再利用平台 推动国民经济循环质量和水平持续提升》，新华社，2024年10月18日，http://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202410/content_6981247.htm ，最后访问日期：2025年2月28日。

[3] 《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第124条，中华人民共和国生态环境部。

[4] 《废弃电器电子产品回收处理管理条例》第7条，中华人民共和国生态环境部。

[5] 《<电动自行车行业规范条件>解读》，中华人民共和国中央人民政府，2024年5月8日，http://www.gov.cn/zhengce/202405/content_6949850.htm，最后访问日期：2025年2月28日。

[6] 《农药包装废弃物回收处理管理办法》，中华人民共和国农业农村部 生态环境部令，2020年8月27日，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-09/01/content_5538947.htm，最后访问日期：2025年2月28日。

[7] 《广州市电动自行车管理规定》，广州市人民代表大会常务委员会， 2024年12月5日，http://www.rd.gz.cn/xwdt/content/post_256617.html，最后访问日期：2025年2月28日。

[8] 《茂名市生活垃圾分类管理条例》《上海市发展方式绿色转型促进条例》，　茂名市第十三届人民代表大会常务委员会，http://doc.saehs.com.cn:8010/2024/08/07/MjQwODA3MzQ1MTU4NDY5.html ，最后访问日期：2025年2月28日。

[9] 《贵阳市人民代表大会常务委员会关于《贵阳市农村生活垃圾治理条例》公告》，http://www.sohu.com/a/798169391_121106902，最后访问日期：2025年2月28日。

[10]    《上海市无废城市建设条例》，2024年3月27日，http://jtw.sh.gov.cn/2024ndfxfg/20240410/18f9dee2812f4f48bb79fc7f6a5913fe.html，最后访问日期：2025年2月28日。

[11]    《上海市发展方式绿色转型促进条例》，上海市人民代表大会常务委员会，http://www.shrd.gov.cn/n8347/n8467/u1ai260470.html，最后访问日期：2025年2月28日。

[12]    杨志鹏、黄琢：《大成全球ESG法律与政策资讯（第九期）——大成ESG法律研究中心》，2024年2月8日。

[13]    《北京市建筑绿色发展条例》，北京市第十六届人民代表大会常务委员会，2023年11月24日，http://zjw.beijing.gov.cn/bjjs/xxgk/543346069/543346065/436307464/index.shtml，最后访问日期：2025年2月28日。

[14]    《南京市固体废物污染环境防治条例（2023修订）》，江苏省第十四届人民代表大会常务委员会第四次会议，2023年7月27日，http://www.jsrd.gov.cn/qwfb/d_sjfg/202308/t20230808_557106.shtml，最后访问日期：2025年2月28日。

[15]    《武汉市人民代表大会常务委员会关于修改和废止部分地方性法规的决定》，武汉市供销合作总社，2022年7月1日，http://gxs.wuhan.gov.cn/zfxxgk/zc/zcfg/202207/t20220701_1998269.shtml，最后访问日期：2025年2月28日。

[16]    《深圳市资源综合利用条例（2020修正）》，2020年7月7日，深圳市第六届人民代表大会常务委员会第三十六次会议，http://www.szrd.gov.cn/v2/zx/szfg/content/post_966108.html，最后访问日期：2025年2月28日。

[17]    郝若希：《各地垃圾分类标准稍有差异，八成以上采取“四分法”》，法治周末报，2019年10月25日，http://www.jiemian.com/article/3614540.html，最后访问日期：2025年2月28日。

[18]    欧阳创、徐小强：《厨余垃圾处理技术现状与发展趋势》， 中国产业发展促进会生物质能产业分会，http://www.beipa.org.cn/newsinfo/2804746.html，最后访问日期：2025年2月28日。

[19]    孟庆瑜、刘婷婷：《生态环境法典视域下生产者责任延伸制度的规范供给和配套完善》，河北大学国家治理法治化研究中心，2024年8月25日，http://gjzlfzh.hbu.edu.cn/contents/69/3188.html，最后访问日期：2025年2月28日。

[20] 《国务院办公厅关于加快构建废弃物循环利用体系的意见》（国办发〔2024〕7号），国务院公报2024年第6号，中国政府网，http://www.gov.cn/gongbao/2024/issue_11186/202402/content_6934547.html，最后访问日期：2025年2月28日。